Империя столоначальников

Давид Раскин, кандидат исторических наук

Империя столоначальников

Министерская система управления в России возникла 200 лет назад. Ее создание завершило процесс модернизации государственной машины, начатый еще Петром I. В Своде законов Российской империи был провозглашен главный принцип российской государственности Нового времени: «Империя Российская управляется в твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих»1. Несмотря на реформы 1860-х годов, приблизившие Россию к современному правовому государству, и введение конституционных учреждений в 1905 году, Российская империя вплоть до 1917 года во многом оставалась все тем же «регулярным государством».

В 1802 году были учреждены министерства: Военно-сухопутных сил, Военно-морских сил, Иностранных дел, Внутренних дел, Коммерции, Финансов, Народного просвещения, Юстиции, а также Государственное казначейство (на правах министерства)2. С этого времени начинается незавершившийся и по сей день процесс реорганизации министерской системы. Делами православной церкви в России ведал Святейший правительствующий Синод. Но в течение первой половины ХIХ века роль светского, назначаемого императором обер-прокурора Синода постоянно повышалась, достигнув, по сути, дела объема полномочий министра по делам православного исповедания, так что сама система синодальных учреждений стала в официальном делопроизводстве именоваться Ведомство православного исповедания. Заведование же делами так называемых иностранных исповеданий в 1810 году было передано в Главное управление духовных дел иностранных исповеданий.

В соответствии с законом от 17 августа 1810 года о разделении государственных дел по министерствам3 полиция была выделена в самостоятельное ведомство, было упразднено Министерство коммерции, а его функции переданы Министерству финансов и Министерству внутренних дел.

Создание в 1837 году нового Министерства государственных имуществ было вызвано необходимостью упорядочить управление государственными крестьянами и означало попытку правительства приступить к решению крестьянского вопроса. В дальнейшем это ведомство эволюционировало в сторону перехода от управления государственными землями, лесами и другими имуществами к попечительству над сельским хозяйством. Отсюда и его переименование в 1893 году в Министерство земледелия и государственных имуществ, а в 1915-м — в Министерство земледелия.

В то же время отдельное Министерство внутренних дел, в функциях которого немалое место занимали вопросы экономического благоустройства страны, и особое Министерство полиции просуществовали только до 1819 года. Логика развития российской имперской государственности привела к созданию единого, самого мощного среди всех остальных, ведомства, в котором объединилось и заведование городским и земским хозяйством, и общей (исполнительной) полицией, и гражданской медицинской частью, и местной администрацией, и государственной статистикой, и в дальнейшем (с 1832 года) духовными делами «иностранных» исповеданий и рядом других вопросов государственного управления.

В 1826 году многочисленные учреждения придворного ведомства были объединены в Министерство императорского двора. Введение придворного управления в общую систему министерств означало, с одной стороны, торжество унификации всех центральных государственных учреждений, а с другой – включение обслуживания нужд двора в систему управления империей, что вносило определенную противоречивость в облик легального, дистанцированного от чисто династических функций государства. Лишь в 1905 году появилось отдельное Министерство торговли и промышленности.

Министерство юстиции унаследовало функции бывшей Юстиц-коллегии. Но совмещение должности министра юстиции с полномочиями генерал-прокурора, освобожденного в то же время от роли единственного министра при монархе, означало в конечном счете подчинение Сената этому ведомству и, следовательно, низведение Сената с пьедестала единственного высшего учреждения империи до степени, по сути дела, структурной части ведомства юстиции. Хотя указ от 8 сентября 1802 года определял Сенат как «верховное место империи нашей», имеющий «себе подчиненными все присутственные места», на практике роль Сената в дореформенной России ограничивалась функциями высшей апелляционной судебной инстанции, высшей инстанции по делам административной юстиции и функциями контроля по отношению к местным властям. Место Сената в системе высших государственных учреждений занял созданный 1 января 1810 года Государственный совет — высшее законосовещательное учреждение Российской империи, состав которого назначался лично императором из наиболее заслуженных сановников. Именно здесь должен был обсуждаться проект каждого нового закона.

Одновременно с учреждением министерств в 1802 году был создан Комитет министров. Этот высший административный орган Российской империи был призван объединять деятельность различных ведомств. Министерская реформа 1802—1811 годов не привела к созданию единого и солидарного правительственного кабинета. Характерной психологической чертой российских самодержцев был постоянный страх перед созданием такого кабинета во главе с премьером, который будто бы должен был привести к умалению власти монарха (приводилась аналогия с великими визирями в Турции). В абсолютистском государстве первый министр либо осуществлял реальную власть при слабом монархе (а слабым никто из российских монархов быть не хотел), либо по крайней мере олицетворял такую степень отделения верховной власти от государственного управления, на которую российские императоры идти не хотели и к которой не были готовы. Наиболее органично фигура первого министра как главы правительства воспринималась в государстве конституционном. Отсюда и долговременное нежелание российских императоров создавать объединенный Совет министров во главе с полномочным председателем, и, когда в 1905 году такой совет все-таки пришлось создать в связи с общим преобразованием государственного строя в империи наблюдалась постоянная подозрительность по отношению к председателям Совета министров, стремление ограничить их полномочия, поощрение соперничества между отдельными министрами.

В 1802 году создание министерской системы было лишь продекларировано. Единообразное устройство министерства получили лишь в 1811 году в соответствии с планом М.М. Сперанского. Издание 25 июня «Общего учреждения министерств» завершило создание системы министерского управления4. Министерства приобрели единообразную структуру. Каждому из них на местах подчинялись соответствующие учреждения, через которые министерство проводило свою политику и деятельность которых контролировало.

Все чиновники центральных и местных учреждений одного ведомства были объединены общей вертикалью подчинения. Они отличались мундирами — цветом петлиц, формой шитья и т. д. От министерства зависело их производство в чины, награждение орденами, назначение им пенсий.

Во главе министерства стоял министр, у которого мог быть товарищ (по современной терминологии заместитель). При министре создавался совет, составленный из опытных чиновников и специалистов в данной области и обладавший совещательными функциями. Разновидностью совещательного органа при министерстве были так называемые ученые комитеты. В эти совещательные органы попадали не только опытные чиновники, но и ученые специалисты.

Министерства делились на департаменты, которые заведовали отдельными самостоятельными отраслями управления. Например, в МВД Департамент полиции исполнительной ведал общей полицией, а Медицинский — гражданской медицинской частью, в Министерстве финансов Департамент разных податей и сборов заведовал податным делом, сборами и повинностями, Департамент внешней торговли – внешней торговлей и таможнями... Во главе департамента стоял директор, которого по ряду вопросов замещал вице-директор. С середины ХIХ века в составе министерств стали появляться отделы, сначала как временные учреждения, затем и как постоянные. Отделы состояли из отделений, реже — из делопроизводств.

Дела по тем или иным вопросам сосредоточивались в столах, работой которых руководили столоначальники (старшие или младшие). В состав столов входили помощники столоначальника (также старшие или младшие), за ними в департаментской иерархии шли всевозможные переводчики, архивариусы, контролеры, регистраторы и, наконец, чиновники для письма.

Министр занимал свой пост в силу личного доверия императора и оставлял его, утратив это доверие. Должность министра относилась ко 2—3-му классу и чаще всего была венцом карьеры сановника. При отставке министр, как правило, становился членом Государственного совета, а нередко получал в знак особого благоволения графский титул.

Перестав быть министром, государственный деятель утрачивал большую часть влияния на деятельность исполнительной власти и тем самым устранялся от активных властных функций. Но в качестве члена Государственного совета, председателя одного из его департаментов или председателя Государственного совета он сохранял существенное влияние на процесс подготовки законодательства.

Впрочем, случаи, когда министр после пребывания в отставке становился министром в другом ведомстве, были не столь уж редкими. Иногда это была карьера в пределах одной «специальности»: например, А. Н. Голицын в 1803 году занял пост обер-прокурора Синода, с 1810 по 1817-й совмещал этот пост с постом главы Главного управления духовных дел разных исповеданий, а в 1817 году стал министром духовных дел и народного просвещения, причем после отставки с этого поста и преобразования министерства за ним оставалось начальствование над Почтовым департаментом (искусственно соединенным в 1819—1824 годах с Министерством духовных дел и народного просвещения); параллельно в июле—ноябре 1819 года он временно управлял Министерством внутренних дел.

Но нередко это был переход в совсем другое ведомство. Так, например, Д. Н. Блудов в 1828—1832 годах возглавлял Главное управление иностранных исповеданий, в 1832—1839 годах занимал пост министра внутренних дел, а в 1839-м – министра юстиции.

Для высшей бюрократии Российской империи в дореформенное время характерен относительно низкий уровень специализации, «своеобразный бюрократический дилетантизм», по выражению Н. П. Ерошкина5. Около 70 процентов высших руководителей МВД того времени ранее служили в Министерстве иностранных дел, Министерстве юстиции и даже в Министерстве финансов. Примерно 60 процентов сановников Министерства юстиции начинали карьеру в Министерстве иностранных дел, МВД, Министерстве народного просвещения.

Недостатком сложившейся системы назначения на министерские посты было то, что министры сравнительно редко проходили службу на низовых должностях в том ведомстве, которое они возглавляли.

В гражданской службе на местах было слишком много тупиковых вариантов карьеры. Уездный судья, как правило, не поднимался до сенатора. Ни один капитан-исправник не имел шансов стать губернатором, а профессор — попечителем учебного округа (максимум — помощником попечителя, как Н. И. Лобачевский). Если М. Г. Плисов, бывший профессор, и стал директором Департамента духовных дел иностранных исповеданий, то для этого ему пришлось послужить чиновником особых поручений и начальником отделения в Министерстве финансов, а затем во II отделении Собственной его императорского величества канцелярии. В то же время любой прапорщик мог рассчитывать получить когда-нибудь генеральские эполеты, а генерал при желании и благоприятных обстоятельствах — занять пост военного губернатора или генерал-губернатора, что открывало дорогу к занятию министерской должности. Адъютант такого генерала мог стать чиновником особых поручений при генерал-губернаторе, затем губернатором, директором департамента.

К концу ХIХ — началу ХХ века картина изменилась. Среди министров и товарищей министров гражданского ведомства бывшие военные составляли не более 15 процентов, а среди директоров департаментов – около 3. Более 85 процентов высших сановников имели высшее образование. Среди министров около 60 процентов окончили университеты, 15 — Училище правоведения, 14 — Александровский лицей. Почти половина бывших военных также получила высшее (академическое) военное образование. Но степень специализации образования оставалась не очень высокой. Выпускники университетов и лицеисты (не говоря уже о правоведах), как правило, имели гуманитарное (главным образом юридическое) образование. С. Ю. Витте и П. А. Столыпин, окончившие физико-математические факультеты, составляли исключение. Вплоть до 1917 года в России не было ни одного министра финансов со специальным экономическим образованием. А министр земледелия и государственных имуществ А. С. Ермолов, изучавший после окончания Лицея сельское хозяйство в Земледельческом институте, стал единственным министром в этом ведомстве, получившим специальную подготовку. Во главе же Министерства путей сообщения, как правило, стояли лица с инженерным образованием, а одни из наиболее успешных руководителей этого ведомства — князь М. И. Хилков, окончивший Пажеский корпус, специально изучал железнодорожное дело за границей, начав с простого рабочего.

Сроки пребывания министров в должности были различными в зависимости от ведомства и исторической эпохи. За неполных 23 года царствования Александра I произошло 42 назначения министров, то есть одно назначение происходило каждые полгода. Гораздо более стабильным в этом смысле было царствование Николая I. Министры менялись в среднем раз в 1,4 года. За 26 лет царствования Александра II, начавшегося с постепенной замены всех министров предыдущего царствования, произошло 29 назначений министров, в среднем раз в 0,9 года. Самым «непостоянным» был, пожалуй, Николай II. При нем произошло 62 смены министров, или в среднем каждые 0,4 года по новому назначению.

Должность министра обеспечивалась жалованьем, особыми суммами на представительство и казенным домом с обслугой. Но открытая жизнь в столице требовала столь значительных расходов, что многим министрам, не обладавшим состоянием и не умевшим использовать возможности, которые их должность давала для получения «безгрешных доходов», периодически приходилось обращаться к императору за пособиями или арендой. Так, например, П. А. Валуев, министр внутренних дел, а позднее — государственных имуществ, будучи человеком небогатым, постоянно нуждался. С трудом сводил концы с концами и военный министр А. Ф. Редигер. При отставке пенсия назначалась министрам по особым указаниям императора, нередко в размере ранее получаемого ими жалованья.

В дореформенное время для человека, не владевшего наследственными или благоприобретенными имениями, единственным источником доходов могла быть либо служба, либо императорские пожалованья. В конце ХIХ — начале ХХ века появились занятия, приносившие зачастую больший доход, чем служба. Так, например, для П. Л. Барка переход из Волжско-Камского банка на должность товарища министра торговли и промышленности, а затем министра финансов означало существенное уменьшение заработка. В 1889 году с такой же проблемой столкнулся С. Ю. Витте, перешедший с частной службы на железной дороге на пост директора Департамента железнодорожных дел в Министерстве финансов. Лишь спустя неполных три года, когда он был назначен министром путей сообщения, а через несколько месяцев — министром финансов, он получил не только моральные, но и материальные преимущества от своего решения.

В целом большинство министров в дореформенное время не пользовались репутацией явных взяточников и казнокрадов, а немногие исключения (С. С. Уваров, П. А. Клейнмихель и др.) становились предметом общественного осуждения. В основном молва приписывала министрам самодурство или некомпетентность, взятки же и расхищение казны считались принадлежностью более мелких чиновников. В пореформенное время обвинения министров в коррумпированности также были нечастыми. За исключением министра финансов А. А. Абазы, использовавшего известную ему по службе информацию для успешной биржевой игры, и министра путей сообщения А. К. Кривошеина, допускавшего служебные злоупотребления, остальных общественное мнение обвиняло в карьеризме, беспринципности, самодурстве, протекционизме, невежестве, но не во взяточничестве.

Многие министры занимались делами дома, куда к ним приходили с докладами чиновники. Именно дом министра, казенный дом, и был тем «парадным подъездом», который стал символом бюрократической власти. Появление таких министров в здании министерства было чрезвычайным событием. Облик здания министерства свидетельствовал о порядках в данном ведомстве. Так, например, запущенное здание «зеленого ведомства» — Министерства земледелия и государственных имуществ, называемого так по цвету петлиц на мундирах чиновников этого министерства, говорило внимательному наблюдателю о нераспорядительности и непрактичности министра А. С. Ермолова не меньше, чем его неудачи в получении ассигнований на развитие сельского хозяйства.

Главной привилегией и главным атрибутом министерской власти были регулярные личные доклады императору. В зависимости от значения министерства и роли, которую играл тот или иной министр эти доклады были ежедневными или более редкими, но не реже, чем раз в неделю. Во время доклада министр представлял императору проекты высочайших указов и повелений. Практика личных докладов сохранилась вплоть до 1917 года.

Товарищи министров замещали последних на заседаниях Комитета министров в случае болезни или отсутствия в столице, а также курировали определенные части ведомств. Товарищ министра не мог сколько-нибудь длительное время расходиться с министром во взглядах на политику ведомства, а в случае возникновения таких разногласий должен был либо принять точку зрения министра, либо уйти в отставку или перейти на службу в другое ведомство. В то же время умный и энергичный товарищ министра мог существенно влиять на ход дел в министерстве. Логика государственной службы заставляет видеть в должности товарища министра лучшую стартовую позицию для назначения на министерский пост. Но для большинства должность товарища министра оказывалась венцом карьеры.

Следующая по значению самостоятельная должность, лежащая на границе между положением крупного чиновника и государственного сановника, — директор департамент. Директор департамента заведовал отдельной структурной частью министерства, имел в подчинении всю вертикаль соответствующих местных учреждений (например, Департаменту внешней торговли Министерства финансов подчинялись таможни, Медицинскому департаменту МВД — губернские врачебные управы) или же заведовал определенными направлениями деятельности этих местных учреждений.

Появившись в департаменте (как правило, не с самого утра), директор выслушивал доклады начальников отделений, давал им указания, принимал посетителей. Значительную часть времени он занимался делами у себя на квартире (директору департамента полагалась казенная квартира), где изучал бумаги, иногда сам составлял записки. Для этого к нему на квартиру являлись дежурные чиновники. Почти все документы, исходящие от директора департамента за его подписью, были переписаны многочисленными писарями и чиновниками для письма, так что чаще всего о почерке директоров департамента (не говоря уже о министрах и товарищах министра) можно судить только по их подписям и реже собственноручной правке на подготовленных нижестоящими чиновниками проектах документов.

Непосредственными исполнителями возложенных на департамент задач были начальники отделений. На этой должности, отнесенной к 6-му классу Табели о рангах, держалась вся бюрократическая машина Российской империи. Начальник отделения собственноручно скреплял бумаги, шедшие на подпись директору департаменту, организовывал переписку, сбор необходимых справок, статистических сведений, отзывов других учреждений и должностных лиц и контролировал прохождение дела от начала до конца. Он обладал и определенной административной инициативой, в частности мог готовить и доводить до сведения непосредственного начальства проекты управленческих решений и даже законодательных предположений. Так, например, Н. А. Милютин, будучи начальником отделения в Хозяйственном департаменте МВД, разработал проект реформы городского самоуправления, примененный в 1846 году (в качестве опыта) в столицах.

По словам Н. С. Лескова, это был «великий уряд в департаментской иерархии. С этого уряда начинается уже приятная положительность не только в департаменте, но и в мире. Начальника отделения уже не вышвыривают из службы, как мелкую сошку, а с ним церемонятся и даже в случае обнаружения за ним каких-нибудь больших грехов — его все-таки спускают благовидно. Начальник отделения получает позицию — он уже может пробираться в члены благотворительных обществ, а оттуда его начинают «проводить в дома». И положение его все лепится глаже и выше. Для жены чиновника достижение мужем места начальника отделения было еще важнее… Все жены лиц низшего положения иначе не назывались, как «наши чиновницы», ниже которых были одни курьерши, а с жен начальников отделений уже начинались «наши министерские дамы». Эти уже не ходили на пасху в приходской храм, а приезжали в «свою министерскую церковь», где их с предупредительностию провожал дежурный чиновник и подавал унесенное из канцелярии мужнино кресло…Это был уже «министерский круг», соприкасающийся с «кабинетом», а не канцелярия, которая граничит с курьерской»6.

Высшей ступенью в «канцелярии» и низшей степенью в департаментской иерархии была должность столоначальника. Поступившие в отделение дела распределялись по столам в соответствии с учреждением данного министерства или в соответствии с временной инструкцией, утвержденной министром. Столоначальник осуществлял производство дела, то есть готовил всю необходимую по нему переписку и проект решения, представляя все материалы на рассмотрение начальника отделения. В штат каждого стола входили низшие чиновники, от помощника столоначальника до чиновника для письма (яркий образ которого изобразил в лице Акакия Акакиевича Башмачкина Н. В. Гоголь в повести «Шинель», присвоив, впрочем, своему герою слишком высокий для этой должности чин — титулярного советника), занятого исключительно перепиской бумаг. Таким образом, «направление», которое приобретало рассмотрение того или иного вопроса в министерстве, во многом зависело от столоначальника. Не случайно Российскую империю называли «империей столоначальников».

Столоначальники могли делиться, в зависимости от штата министерства, на старших и младших. В соответствии с этим их должность относилась к 7-му или 8-му классу, а должность их помощников к 9-му или 10-му классу.

Для карьеры в министерстве молодому чиновнику было необходимо либо пройти ступеньку чиновника по особым поручениям (в случае наличия у него высшего образования и связей), либо побывать в столоначальниках, где очень важно было не задержаться слишком долго. Но для сколько-нибудь прочной бюрократической карьеры должность начальника отделения была лучшей стартовой позицией.

Чиновники по особым поручениям составляли своего рода министерскую аристократию. На службу они, как правило, не являлись с самого утра, пользовались относительной свободой, были непосредственно связаны с высшим начальством. Но эта должность, сравнимая с адъютантской в армии, считалась менее основательной, чем прямое заведование какой-либо структурной частью учреждения. С нее можно было перейти на службу в провинцию, заняв там должность вплоть до губернаторской и, таким образом, «сев на голову» множеству губернских чиновников, долго и с трудом проходивших все ступени чиновничьей карьеры.

Деятельность министерств была бы немыслимой без низших служащих и многочисленного обслуживающего персонала: канцеляристов, писцов, курьеров, истопников. «Тогда еще не было ни городских телеграфов, ни телефонов, а для спешной передачи приказаний начальства скакали по всем направлениям «сорок тысяч курьеров», о которых сохранится долговечное воспоминание в комедии Гоголя. Это, разумеется, не было так скоро, как телеграф или телефон, но зато сообщало городу значительное оживление и свидетельствовало о неусыпном бдении начальства».

Если должность канцеляриста сулила в будущем получение классного чина, то курьер, вахтер или истопник не могли рассчитывать ни на что, кроме пенсии за долговременную службу.

Система министерского управления постоянно подвергалась критике, нередко справедливой, но даже после коренной ломки государственной машины в 1917 году народные комиссариаты очень скоро превратились в переименованные и слегка перелицованные министерства. А в 1946 году на общей волне возвращения к символам имперской государственности они вновь получили наименование министерств. И не случайно министерства Российской Федерации ныне не только празднуют свое 200-летие, но и подчеркивают свою преемственность с центральными учреждениями, созданными указом Александра I.

Примечания

1. Свод законов Российской империи, повелением гос. имп. Николая Павловича составленный. Изд. 1832 г. Т. 1. Ч. 2. Основные законы.

2. ПСЗРИ. Т. 27. № 2406. 08.09.1802.

3. Там же. Т. 31. № 24307. 25.06.1810.

4. Там же. Т. 31. № 24686. 25.06.1811.

5. Ерошкин Н. П. Самодержавие накануне краха. М. 1975. С. 135.

6. Лесков Н. С. Собр. соч.: В 11 т. Т. 7. М. 1958. С. 426—427.

Источник: Журнал "Родина" № 1 за 2003 год

http://www.istrodina.com/rodina_articul.php3?id=485&n=23